Nayib Bukele y el “Plan Control Territorial” (PCT) en El Salvador: que el árbol no tape el bosque

Por Lautaro Salmon, Miembro del Observatorio de Política Internacional.

El 20 de junio de 2019, Nayib Bukele, quien asumió la Presidencia de El Salvador el 1 de Junio de 2019 luego de que su fuerza política Gran Alianza por la Unidad Nacional (GANA) obtuviera el 53.10% de los votos en las elecciones presidenciales llevadas a cabo el 3 de Febrero de 2019, implementó el denominado Plan de Control Territorial con el objetivo de combatir a las maras y reducir la alta conflictividad y la violencia imperante en el país. Fuente: Gobierno de El Salvador (https://www.presidencia.gob.sv/presidente-nayib-bukele-cierra-su-primer-ano-con-menos-homicidios-en-la-historia-del-pais/).

En las últimas décadas, El Salvador se ha convertido en el epicentro de la región Centroamericana y ha adquirido notoriedad pública debido al aumento de la criminalidad y la violencia que se tradujo en un alza exponencial de la tasa de homicidios en aquél país afectando no sólo la seguridad pública sino también la calidad de vida de la ciudadanía en un contexto de disputa territorial entre pandillas y contra el propio Estado. Un informe de la Oficina de Naciones Unidas contra el Delito y la Droga (UNODC, por sus siglas en inglés) caracteriza a Centroamérica como una región “acorralada en el cruce de fuego” debido a su posición geográfica entre los países proveedores mundiales de drogas y los principales consumidores, situación que la torna vulnerable a la penetración de la actividad ilegal de las organizaciones del crimen organizado y el narcotráfico. Entre los puntos de vulnerabilidad que destaca dicho informe se encuentra el crimen como uno de los factores que socava los cimientos de las instituciones democráticas profundizando la baja en la confianza entre el gobierno de turno y la ciudadanía debido a su incapacidad, desde el punto de vista de la gestión, para garantizar la seguridad de la población[i].

En el transcurso de los últimos años, los distintos gobiernos salvadoreños han puesto en marcha distintos planes de acción y la asamblea legislativa ha sancionado diversos cuerpos normativos, tendientes a enfrentar de manera directa y frontal esta problemática que tenía identificado el accionar ilegal de las pandillas[ii] como causa principal, entre los cuales podemos destacar los siguientes: Plan de Mano Dura y Ley Antimaras[iii] (2003); Plan Super Mano Dura (2004); Ley contra el Crimen Organizado (2007); Plan Antidelincuencial Sarissa (2008); Estrategia Nacional de Prevención de la Violencia (2009)[iv], Política Nacional de Justicia, Seguridad y Convivencia (2010)[v]y Ley de Proscripción de Pandillas (2010)[vi]. En este sentido, este recorrido nos sirve para brindar un panorama, no muy exhaustivo, sobre las distintas medidas implementadas por el Estado salvadoreño y, de este modo, aportar ciertos elementos que nos permitan contextualizar el enfoque adoptado por Nayib Bukele a la hora de su combate contra las maras que se profundizará en los próximos párrafos. Ahora bien, los resultados de algunas de estas medidas enumeradas anteriormente fueron dispares. Según datos del Banco Mundial a partir de la base de datos de Estadísticas de homicidios internacionales de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC, por sus siglas en inglés), en el año 2003, El Salvador registró 56 homicidios por cada 100.000 habitantes; el año 2004 registró un aumento importante con 65 homicidios cada 100.000 habitantes; en 2005, 64 homicidios cada 100.000 habitantes; en 2006, 65 homicidios cada 100.000 habitantes; entre 2007 y 2013 se registraron oscilaciones con aumentos y leves bajas en la cantidad de homicidios: 2007 (58), 2008 (52), 2009 (72), 2010 (65), 2011 (71), 2012 (42) y 2013 (41)[vii]; en los años 2014 y 2015, se registraron incrementos significativos alcanzando los 63 y 107 homicidios cada 100.000 habitantes respectivamente; y, desde el año 2016 hasta el 2018, se registraron ciertas bajas en los homicidios: 2016 (84), 2017 (63) y 2018 (53). El año 2019, continuó con la baja de los tres años anteriores alcanzando los 38 homicidios por cada 100.000 habitantes[viii]. Este año fue particularmente importante y significó un punto de inflexión para la política de El Salvador con la victoria de Nayib Bukele en las elecciones presidenciales desarrolladas el 3 de febrero de 2019. Su fuerza política, Gran Alianza por la Unidad Nacional (GANA), obtuvo el 53.10% (1.434.856 de votos) frente al 31.72% (857.084 de votos) de la Coalición ARENA-PCN-PDC-DS con una participación ciudadana del 51.88% (2.733.178 electores)[ix].

Fuente: Tribunal Supremo Electoral (TSP) de El Salvador.

Ante las altas tasas de homicidios y criminalidad producto de la violencia y la presencia de las maras en el territorio salvadoreño (aunque no sólo en él ya que tienen actividad en Honduras y Guatemala, formando los tres países el denominado “Triángulo del Norte” de Centroamérica) que convirtieron a El Salvador en uno de los países más violentos del mundo, el 20 de junio de 2019 Nayib Bukele anunció el “Plan Control Territorial”, en el marco de su estrategia de seguridad, como respuesta reactiva para revertir esta situación y generar mayor tranquilidad social recuperando la paz en las calles salvadoreñas[i]. Asimismo, además de la desarticulación de las maras desde el punto de vista operativo, la estrategia de seguridad está dirigida a combatir, en términos bélicos, la delincuencia, la extorsión, el crimen organizado transnacional y, fundamentalmente uno de sus tantos componentes constitutivos más importantes, el narcotráfico en tanto fuente de financiamiento para la subsistencia interna de las organizaciones criminales. En este sentido, dicho Plan está integrado por siete fases: la primera denominada “Preparación” donde el foco estuvo en el control territorial y la acción represiva contra los criminales; la segunda, puesta en marcha desde el 2 de julio de 2019, denominada “Oportunidades” dirigida a la prevención de la violencia; la tercera, implementada desde el 30 de julio del 2019, llamada “Modernización”, un proceso de restructuración de las fuerzas de seguridad mediante la provisión de equipamiento y tecnología; la fase cuatro denominada “Incursión”, vigente desde el 19 de julio del 2021, está vinculada con la recuperación territorial en las comunidades con el apoyo de la Fuerzas Armadas[ii]; y la quinta, impulsada por el Gobierno de Bukele el 23 de Noviembre de 2022, denominada “Extracción” consiste en el cercamiento de grandes centros urbanos y el inicio de procesos de extracción de personas identificadas como criminales mediante el trabajo conjunto y coordinado entre la Policía Nacional Civil (PNC) y la Fuerza Armada salvadoreña[iii] efectuando su primera intervención en el Municipio de Soyapango mediante el despliegue de 10.000 efectivos de seguridad[iv]. Las fases sexta y séptima todavía no fueron anunciadas ni tampoco reveladas sus principales características. La implementación de este Plan representó una inversión de $ 575.2 millones, de los cuales $ 200 millones se financiarán a través del Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) distribuidos de la siguiente manera: $ 91 millones para la fase denominada “Oportunidad” y los restantes $ 109 millones para la fase “Modernización”[v].

Ahora bien, en el marco de la fase cinco del Plan Control Territorial (PCT) y, como consecuencia del aumento de los homicidios entre el 24 y 27 de marzo del año 2022 (contabilizando 87 homicidios[vi]), el Gobierno de Nayib Bukele sancionó, con previa aprobación de la Asamblea Legislativa, el Decreto que estableció el denominado “Estado de Excepción” con una duración de 30 días (aunque posteriormente será objeto de innumerables prórrogas[vii]) como medida complementaria en su objetivo de reducir la violencia crónica que afectaba al país y combatir la actividad criminal de las pandillas[viii], columna vertebral de su proyecto político. Además, el gobierno salvadoreño decretó la emergencia máxima en centros penitenciarios a través de la Dirección General de Centros Penales[ix]. Posteriormente, Bukele anunció la construcción del Centro de Confinamiento del Terrorismo[x], conocida popularmente como “Mega Cárcel”, un enorme complejo penitenciario que actuará de manera complementaria con el Plan Control Territorial (PCT) acelerando, de esta manera, la “Guerra contra las Pandillas” y la reducción de la criminalidad.

A lo largo de la implementación del estado de excepción, se produjeron diversos decomisos, detenciones de personas identificadas como criminales o familiares vinculados con pandillas, incautaciones de armas de fuego y drogas. Sin embargo, esta medida generó muchas controversias y críticas en cuanto a su accionar y efectividad. Según un informe de la organización internacional Human Rights Watch, la excepcionalidad implementada por Bukele no sólo suspendió derechos constitucionales (tales como la libertad de asociación y reunión, a ser informados sobre los motivos de la detención, entre otros) en diversas oportunidades, como consecuencia de las distintas prórrogas, sino también detenciones arbitrarias, desapariciones forzadas, torturas en establecimientos penitenciarios y violaciones del debido proceso[xi]. El año 2022 registró una baja en los homicidios con 495 muertes violentas superando los 1147 registrados en el año anterior, según informó la Policía Nacional Civil de El Salvador[xii].

Ahora bien, la efectividad en la baja de los homicidios también está bajo la lupa y es objeto de desconfianza no sólo por la dificultad o la falta de acceso a los datos oficiales de estadísticas de homicidios y otros delitos sino, también, por cambios en la metodología para contabilizar los asesinatos, lo cual actúa como barrera a la hora de evaluar el verdadero alcance de las distintas medidas implementadas. Además, existen sospechas sobre posibles negociaciones del gobierno con los principales líderes de las pandilla[xiii] que en cierta medida deslegitima el accionar del gobierno de Bukele aunque la estructura propagandística gubernamental redoble sus esfuerzos en negarlo y desmentirlo.

Por otro lado, si redireccionamos el análisis y hacemos foco en la cuestión del narcotráfico, la Oficina de Naciones Unidas contra el Delito y la Droga (UNODC) en su informe del año 2022[xiv] destaca un aumento en el año 2021 no sólo en el mercado sino también en el consumo de cocaína y drogas sintéticas (metanfetaminas) luego de una aparente disminución en años anteriores producto de las medidas de confinamiento y cierre de fronteras en el marco de la pandemia de COVID-19. Asimismo, sostiene que el tráfico marítimo, principalmente en forma de contenedores, evidenció un aumento en todo el mundo y, respecto del transporte de cocaína, la ruta del pacífico y por tierra en Centroamérica adquirió mayor relevancia por sobre la ruta del Atlántico y el Caribe. En este contexto, desde el punto de vista de la situación salvadoreña, según datos del Observatorio Salvadoreño de Drogas, en el año 2021 se incautaron aproximadamante 11 toneladas de cocaína, donde el 90% se traficaba por vía marítima a través de la ruta del Pacífico, en el contexto del Plan Control Territorial (PCT), pasando de 1.868 kg (incautado en el año 2020) a 10.900 kg[xv] cuya procedencia era Colombia y Ecuador con destino a Guatemala. Desde el punto de vista de los operativos policiales, el 77% de los casos se vinculan con la incautación de marihuana, el 12% de cocaína y el 9% con crack. El primer semestre del año 2022 refleja un aumento en las incautaciones de marihuana en comparación con los datos correspondientes al primer semestre del año 2021 y las incautaciones de cocaína durante ese período de 2022 también registraron un incremento respecto al mismo período del año anterior. Desde el punto de vista de la incautación de marihuana, el 80% provenía de Guatemala, el 10% de Honduras y el 10% restante de México (que era de mayor calidad).

Si bien aproximadamente el 30% de los homicidios en El Salvador se vinculan con el crimen organizado y la actividad de las pandillas, éstas últimas no se han involucrado de manera decisiva en las redes del narcotráfico internacional sino que las dos principales pandillas, Mara Salvatrucha (conocida como M-13) y Barrio 18, se han enfocado en el comercio ilegal de drogas de manera local y complementaria a la extorsión, que constituye la principal fuente de ingresos económicos. La violencia es utilizada como medio de disputa territorial para garantizar el desarrollo de sus negocios delictivos aunque los ingresos económicos del narcotráfico como fuente de financiamiento pueden coadyuvar a la hora de prolongar el conflicto. En otras palabras, no hay una correlación directa entre tráfico de drogas y violencia ni tampoco causalidad. A su vez, la fragilidad o debilidad del Estado de derecho sirve como caldo de cultivo para la proliferación del tráfico de drogas y, en consecuencia, el aumento de las ganancias para las organizaciones del crimen organizado, o, en este caso, las pandillas. El fenómeno delictivo no sólo es dinámico sino también tiene una facilidad de adaptación a contextos adversos (diversificación criminal) que lo convierte en un problema latente, sobre todo si la demanda se mantiene constante o incluso aumenta siendo un activo muy atractivo para la oferta de drogas y la actividad del crimen organizado.

Por otra parte, los gobiernos adquieren legitimidad mediante la contienda electoral y el voto de la ciudadanía (legitimidad de origen) y, en el transcurso de su mandato, tienen el desafío de revalidar esa legitimidad de manera diaria a partir de la gestión (legitimidad en ejercicio). En este sentido, luego de haber ganado las elecciones presidenciales, Nayib Bukele aprovechó un contexto de excepcionalidad (la pandemia de COVID-19) para implementar una medida excepcional (el estado de excepción) con sus diversas prórrogas en el marco del Plan Control Territorial (PCT), desgastando e incluso quebrando el Estado de derecho en sus componentes fundamentales: falta de garantía en el ejercicio de los derechos constitucionales; aumento de las amenazas contra periodistas y medios de comunicación; detenciones arbitrarias; eliminación de todo tipo de control externo hacia el gobierno (rendición de cuentas), cooptación del poder judicial, entre otros aspectos. De esta manera, convirtió la democracia de baja intensidad salvadoreña presente en años anteriores en un modelo de Democracia Iliberal, es decir, extirpó el componente liberal de la Democracia para otorgarle legitimidad y robustecer su proyecto político, un proyecto político que tiene como su segundo componente fundamental la “Guerra contra las Pandillas”. La “Guerra contra las Pandillas” constituye el caballo de troya bukeliano contra las instituciones aprovechando una demanda de carácter urgente (la baja de la inseguridad, la violencia y los homicidios) así como el contexto de debilidad institucional característico de años previos para desmantelar el funcionamiento del Estado de derecho, compuesto por dos engranajes (democracia y república) que funcionan de manera interdependiente, anulando prácticamente el engranaje republicano y reivindicando sólo un aspecto del engranaje democrático: las elecciones como medio para consolidar su poder político. En este sentido, podemos realizar las siguientes preguntas preliminares: ¿esta iniciativa de debilitar las instituciones salvadoreñas puede considerarse como una estrategia política decididamente planificada por Nayib Bukele en su condición de outsider? ¿Nayib Bukele es un outsider con nuevas armas? ¿Existe un doble fenómeno de confrontación entre Gobierno-Maras y complicidad entre Gobierno-narcotráfico?.

Asimismo, los gobiernos tienen que generar confianza en la ciudadanía y eso se logra no sólo con buenos resultados sino, además, con una buena gestión de los datos oficiales (gobernanza de datos) lo cual implica una producción y publicación confiable, sin margen para la tergiversación o la opacidad gubernamental.

Nayib Bukele ya anunció que irá por la reelección en el 2024, hasta ese entonces tendrá el desafío de convertir los altos porcentajes de imagen positiva y confianza en la gestión de su gobierno, como reflejan diversas encuestas de opinión pública entre ellas las publicadas por el Instituto Universitario de Opinión Pública (IUDOP)[xvi], en una victoria electoral para el oficialismo, sin dejar de lado que la encuesta es sólo una foto y que, generalmente, no refleja de manera fehaciente lo que ocurrirá en el proceso electoral. La aparente o supuesta baja de homicidios y violencia no implicó una baja en el tráfico de drogas en El Salvador sino que los flujos y las redes de comercio ilegal continuaron y la “Guerra contras las Pandillas” tiene un efecto que implica un llamado de atención para los países de la región: acelera y profundiza el denominado “efecto cucaracha”, es decir, la diseminación y la proliferación de la violencia producto de la desarticulación operativa de las maras trasladando las operaciones de las pandillas a otros países limítrofes o de la región debido a que el gobierno de Bukele diseñó e implementó una estrategia de manera unilateral sin contemplar instancias de cooperación regional y trabajo coordinado entre los países. Por tal motivo, la violencia sigue latente en la región y El Salvador no es ajeno a esta situación. Que el árbol no tape el bosque.

FUENTES Y COMENTARIOS:

[1] Disponible en: https://www.unodc.org/documents/data-and-analysis/Central-america-study-es.pdf.

[1] La década de 1970 representó la aparición por primera vez del fenómeno de las pandillas con la Mao-Mao, la Piojo, la Gallo, la Chancleta, la Morazán, la Máquina y la Fosa, pequeñas células situadas en comunidades y colonias marginales que se autoidentificaban como “mara”. La “Killer”, otra nueva pandilla, hace su aparición a mediados de la década de 1980. Sin embargo, posteriormente, estos grupos incipientes dejarán su lugar a pandillas tales como la Mara Salvatrucha (MS-13) y el Barrio 18 surgidas en Los Ángeles (EE.UU).

[1] Disponible en: https://www.acnur.org/fileadmin/Documentos/BDL/2016/10410.pdf.

[1] Disponible en: https://www.undp.org/es/el-salvador/publications/estrategia-nacional-de-prevenci%C3%B3n-de-la-violencia.

[1] Disponible en: https://www.transparencia.gob.sv/institutions/mjsp/documents/451472/download y https://www.transparencia.gob.sv/institutions/mjsp/documents/212420/download.

[1] Disponible en: https://www.acnur.org/fileadmin/Documentos/BDL/2016/10411.pdf.

[1] La baja de homicidios entre 2012 y 2013 se produjo como consecuencia de la denominada “tregua de pandillas” entre los principales líderes de la Mara Salvatrucha (MS-13) y el Barrio 18.

[1] Disponible en: https://datos.bancomundial.org/indicador/VC.IHR.PSRC.P5?end=2021&locations=SV&name_desc=false&start=1994&view=chart.

[1] Disponible en: https://www.tse.gob.sv/documentos/memorias-de-elecciones/memoria-eleccion-2019.pdf.

[1] Disponible en:: https://www.presidencia.gob.sv/en-el-tiempo-que-lleva-el-gobierno-del-presidente-nayib-bukele-el-plan-control-territorial-es-la-mejor-defensa-del-pueblo-ante-la-agresion-de-las-pandillas/#:~:text=El%20Plan%20Control%20Territorial%20fue,cuales%20cinco%20han%20sido%20lanzadas.

[1] Disponible en: Presidente Nayib Bukele fortalece la estrategia de seguridad con la incorporación de 1,450 elementos de la Fuerza Armada al Plan Control Territorial - Presidencia de la República de El Salvador.

[1] Disponible en:: https://www.presidencia.gob.sv/presidente-nayib-bukele-lanza-fase-cinco-del-plan-control-territorial-denominada-extraccion-para-fortalecer-el-combate-contra-miembros-de-estructuras-terroristas/.

[1] Disponible en: https://www.presidencia.gob.sv/presidente-nayib-bukele-anuncia-que-la-fase-5-del-plan-control-territorial-inicia-en-el-municipio-de-soyapango/.

[1] Disponible en: https://www.presidencia.gob.sv/financiamiento-para-plan-control-territorial-sigue-estancado-en-la-asamblea-legislativa/.

[1] Disponible en: Las víctimas del día más violento del siglo (elfaro.net).

[1] Disponible en: Gobierno mantendrá el combate frontal contra las pandillas gracias a la nueva prórroga del régimen de excepción - Presidencia de la República de El Salvador.

[1] Disponible en: Presidente Nayib Bukele sanciona decreto de régimen de excepción, en vigor por 30 días para el combate de grupos criminales - Presidencia de la República de El Salvador.

[1] Disponible en: Gobierno decreta emergencia máxima en centros penales del país, tras aprobación de régimen de excepción para proteger la vida de la población - Presidencia de la República de El Salvador.

[1] Disponible en: Presidente Nayib Bukele anuncia la construcción del Centro de Confinamiento del Terrorismo - Presidencia de la República de El Salvador.